Cuarta Conferencia
Ministerial de la OMC
¿Una nueva arquitectura comercial sobre el desierto de Doha?
Chakravarthi
Raghavan
( Tomado
de Revista del Sur / noviembre-diciembre 2001 / www.revistadelsur.org.uy)
La Organización
Mundial de Comercio (OMC) lanzó una nueva ronda de negociaciones
comerciales en la Cuarta Conferencia Ministerial celebrada del 9
al 14 de noviembre de 2001 en Doha, aunque no la llamó "ronda"
sino "programa de trabajo", con un "compromiso único"
y una gran variedad de cuestiones a negociar. Pero si fue difícil
lanzarla, mucho más difícil será terminarla,
si es que eso sucede algún día.
El "éxito"
de Doha fue aclamado en la prensa occidental como un medio para
impulsar la decadente economía mundial y revertir la recesión
en Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y otros
países industrializados, así como sus efectos sobre
el mundo en desarrollo. Desafortunadamente, el comercio sólo
distribuye o redistribuye beneficios, pero el crecimiento económico
no depende del comercio ni de un traspaso adicional de la carga
del ajuste del Norte al Sur, sino de una expansión macroeconómica
mundial coordinada y de políticas que permitan a los países
pobres adquirir los bienes y servicios de los ricos.
Meras medidas
para abrir por la fuerza los mercados del Sur o crear en ellos enclaves
de "alto consumo" para los proveedores del Norte no podrán
sacar a la economía mundial de su actual recesión.
Ya hay señales de que tampoco lo hará la "guerra
internacional contra el terrorismo" y el impulso que la industria
militar supuestamente otorga a la economía. Es posible que
ni siquiera sea de ayuda la decisión de la Organización
de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) de librar
una "guerra de precios" contra Rusia -guerra que según
Kuwait podría llevar los precios del crudo a sólo
10 dólares el barril-, dado que tendría algunos efectos
negativos sobre la costosa producción de petróleo
en Estados Unidos. Sí podría ayudar a algunos países
importadores con déficit de energía, pero no mucho,
porque el precio del consumidor final no guarda relación
directa con el precio por barril de crudo.
La propia complejidad
y ambición del compromiso único de Doha -alcanzado
mediante pura prepotencia de Estados Unidos y la Unión Europea,
pasando por alto las reglas del sistema de la OMC- podría
convertirse en su talón de Aquiles o, para ajustar la metáfora
al discurso de la "guerra contra el terrorismo", el nuevo
programa de trabajo sería como un intento de reconstruir
las torres gemelas del World Trade Center sobre las arenas del desierto
de Doha, sin haber construido los necesarios cimientos de acero.
Los procesos
adoptados en Doha y las normas y procedimientos pasados por alto
pusieron en cuestión más que nunca la legitimidad
del sistema de la OMC, que no se deriva de las afirmaciones de su
director general, sino de la percepción pública sobre
su transparencia, tanto interna como externa, y de la toma democrática
de decisiones, con la participación voluntaria y el acuerdo
de todos los miembros, y con beneficios para todos, los pobres en
particular. Sin esa legitimidad, las negociaciones comerciales lanzadas
en Doha bajo la apariencia de un programa de trabajo, que aun sus
promotores reconocen llevará varios años completar,
serán difíciles de concluir o aplicar en los países
cuyo espacio económico se procura ceder a las grandes empresas
multinacionales del Norte.
Una Secretaría
parcial
La Secretaría
de la OMC, normalmente pro estadounidense y pro europea, confirmó
su parcialidad en Doha. El director general, Mike Moore, y el presidente
de la Conferencia Ministerial, el ministro qatarí Yusuf Hussain
Kamal, emplearon la tortura del sueño y la fatiga para forzar
a los ministros a aceptar acuerdos y les negaron a algunos de ellos
la posibilidad de consultar a sus embajadores o altos funcionarios
comerciales. Según diplomáticos y funcionarios comerciales
experimentados, Doha tuvo todas las características de la
Ronda Uruguay y presenció el resurgimiento del proceso de
"sala verde", por el cual un puñado de países
poderosos adoptan las decisiones que luego imponen al resto, pese
a las afirmaciones en contrario de Moore y del presidente del Consejo
General de la OMC, Stuart Harbinson.
Durante casi
toda la noche del 13 al 14 de noviembre, el representante comercial
de Estados Unidos, Robert Zoellick, y el comisario europeo de Comercio,
Pascal Lamy, pidieron todas las veces que quisieron el consejo de
sus asesores, sólo para presentar formulaciones más
objetables y partidarias que las anteriores, relató el ministro
de Comercio de India, Murasoli Maran, un experimentado negociador
del Sur de 67 años. Maran se rió de esas conocidas
tácticas en algunas declaraciones a la prensa, mientras entraba
o salía del lugar de reunión: si Zoellick, Lamy y
Moore lo presionaron, él también los presionó
a ellos, dijo.
Algunos diplomáticos
y funcionarios de países en desarrollo, partidarios y opositores
de la nueva ronda, dijeron que la prepotencia no fue exclusiva de
Zoellick y Lamy, sino que Moore también regañó
y casi insultó a los críticos y oponentes de una agenda
"integral". Y dentro de la Secretaría, el estadounidense
Andrew Stohler veló por los intereses de su país,
mientras el francés Paul-Henry Rivere defendió los
de Francia y la Unión Europea. En definitiva, los tres contribuyeron
a deslegitimar más a la OMC como institución.
Luego de consultas
con el primer ministro Atal Behari Vajpayee, Maran anunció
en la reunión de jefes de delegaciones, el 14 de noviembre,
que India no se incorporaría al consenso si no se tenía
en cuenta su oposición al lanzamiento en Doha de negociaciones
sobre temas nuevos (o "temas de Singapur": comercio e
inversión; comercio y políticas de competencia; transparencia
en la contratación pública; y facilitación
comercial) y a que sólo quedaran a definir por consenso expreso
las modalidades, en la siguiente Conferencia Ministerial. Otra decena
de países se pronunciaron luego de Maran en la reunión
de jefes de delegaciones y compartieron la preocupación de
India, aunque no llegaron a anunciar que impedirían el consenso.
Mientras altos
funcionarios comerciales y medios de prensa occidentales presentaban
a India como el "arruinador" de la Conferencia Ministerial,
Maran y Moore mantenían consultas bilaterales, y las delegaciones
más poderosas también sostenían conversaciones.
Como resultado, el presidente de la conferencia aclaró, en
la sesión final, que "las negociaciones tendrán
lugar después de la Quinta Conferencia Ministerial sobre
la base de una decisión por consenso explícito acerca
de las modalidades de negociaciones".
"A mi entender,
debería adoptarse esa decisión por consenso explícito
para que puedan continuar las negociaciones sobre comercio e inversión,
comercio y políticas de competencia, transparencia en la
contratación pública y facilitación comercial",
comentó Kamal. "Esto ofrecería a cada miembro
el derecho a adoptar una posición sobre las modalidades que
impediría a las negociaciones proseguir luego de la Quinta
Conferencia Ministerial hasta que ese miembro esté listo
para incorporarse a un consenso explícito".
Kamal leyó
la aclaración de una vez y no hubo un texto oficial disponible
de inmediato, ni quedó claro si su declaración contaba
con la aprobación previa de Maran o sus asesores. Pero luego,
fuentes de la OMC proporcionaron a algunos medios en el centro de
conferencias el texto no oficial, con la última frase en
un párrafo aparte.
Según
las prácticas del GATT, una declaración antes de su
adopción es tan obligatoria como el texto en sí mismo,
pero dada la habilidad de la Secretaría de la OMC para encontrar
un precedente para cualquier cosa que quiera promover en un momento
dado, la aclaración de Kamal podría modificarse o
reinterpretarse hasta significar algo distinto. Incluso el diario
The Financial Times, prácticamente el portavoz oficial de
la OMC, reconoció en su editorial del 15 de noviembre que
un acuerdo "requiere tantos compromisos y advertencias que
la agenda final es casi insignificante", a la vez que informó
sobre el exitoso lanzamiento de una nueva ronda comercial en Doha
y presentó a India como el "gran perdedor" por
haberse resistido y, por tanto, no haber ganado nada.
Aunque muchos
gobiernos del Sur percibieron cierto beneficio en alguna parte de
la agenda para justificar domésticamente su respaldo al consenso,
y varios países de Africa, el Caribe y el Pacífico
(ACP) se contentaron con obtener una "excepción"
al acuerdo con la Unión Europea como contrapartida de su
apoyo al lanzamiento de una nueva ronda con los cuatro "temas
de Singapur" (a la que antes se oponían), varios delegados
de países en desarrollo estaban preocupados y muchos consideraron
que sus ministros no estaban preparados para actuar en ese tipo
de conferencias, y por tanto habían roto la unidad que a
sus embajadores tanto les había costado lograr en Ginebra.
El canciller
de Brasil, Celso Lafer, quien participó de las conversaciones
de Doha y respaldó el consenso, el lanzamiento de las negociaciones
y el programa de trabajo, opinó sin embargo que los documentos
adoptados "no constituyen un buen acuerdo", sino que forman
parte del equilibrio del sistema multilateral de comercio.
El ministro
de Comercio de Nigeria, Mustafa Bello, advirtió que el Grupo
de Africa había aceptado con reservas las decisiones de Doha
acerca de las negociaciones sobre los cuatro temas de Singapur y
estaba preocupado por el enfoque de la OMC hacia cuestiones ambientales
y agrícolas que afectan a los Países Menos Adelantados.
Estos, en su mayoría africanos, aceptaron numerosas condiciones
en la esperanza de obtener genuina asistencia técnica y ayuda
para aumentar su capacidad (promesas incumplidas de las conferencias
de Marrakech, Singapur y Ginebra), aunque nunca ha quedado claro
el significado de esos conceptos: la OMC y los principales donantes
consideran la ayuda como una herramienta para implementar cualquier
acuerdo logrado, mientras los Países Menos Adelantados la
ven desde un ángulo muy diferente. Un embajador de un país
asiático que respaldó la nueva ronda señaló
que la asistencia técnica que precisan los países
africanos es muy diferente a la que la OMC puede brindar o brindará,
y opinó que aunque se los exonere de las obligaciones durante
una larga etapa de transición, el sistema no funcionará.
El papel de
China
Mucho dependerá
de la forma en que China interprete y aborde los temas nuevos y
las correspondientes normas de la OMC. En su protocolo de ingreso,
China cedió mucho más de lo que esas normas exigen
en un esfuerzo por "reformar" sus sistemas y procedimientos
nacionales, como lo reconocen varios funcionarios de Beijing. Pero
queda por ver si China mantendrá su "pasividad"
sobre los temas nuevos, como en otras negociaciones económicas,
o asumirá una actitud diferente. Así como India y
Pakistán, pese a su rivalidad y sus enormes diferencias políticas,
funcionan juntos en la OMC, China podría decidir en su propio
interés cooperar con India y otros países, aunque
los productos chinos compiten con los de otros países asiáticos
en sus propios mercados y en los de Europa y Estados Unidos.
Y aunque en
las etapas finales Africa no pudo resistir y cedió, tampoco
fue un actor menor. Al menos en la cuestión de los Aspectos
de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio
(TRIPS) y la salud pública, la declaración final fue
posible gracias a Africa, que no se dejó llevar por las promesas
de Estados Unidos de trato especial a los Países Menos Adelantados,
en un esfuerzo por separar a los países africanos de India
y Brasil.
Los países
de América Latina, entre ellos los miembros del Mercosur
(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), apoyaron el lanzamiento
de una ronda con temas nuevos, en la esperanza de que así
la Unión Europea redujera su proteccionismo en materia de
agricultura. Pero si las conversaciones sobre agricultura no progresan
sustancialmente antes de la próxima Conferencia Ministerial,
la opinión de América Latina podría cambiar
y su apoyo podría ser menos entusiasta.
Tampoco debe
subestimarse la fuerza de las ONG, que fueron acalladas en Doha
y en el Norte, puesto que hay un reagrupamiento en curso con miras
a objetivos cuidadosamente seleccionados para "acciones de
consumidores".
Medios de prensa
y observadores de Washington señalaron que algunas de las
aparentes concesiones ofrecidas por Zoellick en Doha para "facilitar
el acuerdo" -poniendo sobre la mesa las medidas antidumping
y las normas laborales para futuras negociaciones- podrían
dificultar aún más la concesión legislativa
al presidente estadounidense George W. Bush de la autoridad para
negociar acuerdos comerciales por la "vía rápida",
ahora llamada "autoridad de promoción comercial".
Con la inclusión
de las inversiones en la agenda de la OMC y nuevas normas para proteger
a los inversionistas en la mira, se hace difícil para los
países en desarrollo resistir propuestas para salvaguardar
los intereses de los trabajadores. Esas salvaguardias se hacen más
necesarias en vista de las conclusiones de estudios recientes, según
los cuales el comercio internacional contribuye de hecho a la desigualdad
entre el Norte y el Sur, aunque esto se debe a las subcontrataciones
y otros arreglos de las multinacionales, posibilitados por beneficios
fiscales y otros que se les otorgan en sus países de origen.
Las ONG del Sur podrían usar su influencia para lanzar una
campaña por normas laborales en nuevas áreas.
El Grupo Cairns
y la agricultura
El Grupo Cairns
de exportadores agrícolas respaldó la nueva ronda,
incluso los temas de Singapur, a cambio de una ampliación
del mandato de las negociaciones más allá de lo dispuesto
en el artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura, mediante
"reducciones de todas las formas de subsidios de exportación,
con miras a su eliminación gradual". Sin embargo, la
ampliación fue contrarrestada por la aclaración de
que se haría "sin prejuzgar el resultado de las negociaciones",
y por el énfasis en el "objetivo a largo plazo"
del Acuerdo sobre Agricultura de "establecer un sistema comercial
justo y orientado al mercado mediante un programa de reformas fundamentales".
Así, la medida fue un cambio puramente "cosmético",
destinado a ayudar al presidente de Francia, Jacques Chirac, en
su campaña electoral.
Otro elemento
en contra del Grupo Cairns es el hecho de que Estados Unidos es
actualmente un productor y subsidiador agrícola tan grande
como la Unión Europea, aunque ofrece su apoyo bajo diferentes
nombres y afirma, por ejemplo, que sus créditos para la exportación
no son subsidios. Es improbable que el bloque europeo renuncie a
sus subsidios a las exportaciones o los reduzca sin una medida similar
de Estados Unidos. Y a diferencia de la Ronda Uruguay, en la que
las conversaciones agrícolas y el acuerdo final se realizaron
básicamente entre Estados Unidos y la Unión Europea,
mientras algunos miembros del Grupo Cairns obtuvieron ciertos beneficios,
esta vez hay otros actores con diferentes intereses en la agricultura.
El Grupo Cairns
y Brasil vieron frustradas en la Ronda Uruguay sus demandas de acceso
para sus naranjas y jugo de naranja concentrado al mercado de Estados
Unidos, que por razones nacionales no reduce la protección
a los agricultores del estado de Florida. Ahora, bajo la presidencia
de Bush, los intereses de esos agricultores pesan más que
antes, por lo tanto es muy probable que el resultado del programa
de trabajo lanzado en Doha sea muy similar al de la Ronda Uruguay.
Y si así ocurre, ¿lo aceptará Brasil, un "amigo
de la ronda", nuevamente? Además, esta vez , India y
otros países en desarrollo están mejor preparados
y tienen de su lado a varios miembros asiáticos del Grupo
Cairns. Uno de éstos advirtió que, si no hay un progreso
tangible en las conversaciones sobre agricultura debido a las tácticas
de la Unión Europea, la situación podría cambiar
para la Quinta Conferencia Ministerial.
En todo caso,
las conversaciones sobre agricultura están vinculadas a los
cuatro temas de Singapur y al lanzamiento de negociaciones sobre
éstos en la próxima Conferencia Ministerial, con la
exigencia de un consenso explícito. Por lo tanto, el aislamiento
de India fuera del consenso podría terminar, o India podría
cambiar su posición. Se trata de algo difícil de predecir.
En el texto
elaborado en Ginebra el 27 de octubre y en el leído por el
presidente de la Conferencia Ministerial en Doha el 13 de noviembre,
se establecieron la contratación pública y la facilitación
comercial como temas de nuevas negociaciones. Pero en el texto final,
ambos asuntos quedaron a la par de las políticas de competencia
y de inversión, es decir que serán objeto de más
estudios e informes, y se lanzarán en la Quinta Conferencia
Ministerial, sujetos a un "consenso explícito",
como lo aclaró Kamal. Pero en vista de la insistencia de
la Unión Europea en un compromiso único y de una agenda
general mucho más amplia aún que la de la Ronda Uruguay,
sería un milagro que las negociaciones terminaran en un plazo
de cuatro años.
---------------------
Chakravarthi
Raghavan es editor jefe de South-North Development Monitor (SUNS),
un boletín diario especializado en asuntos de comercio y
desarrollo que se edita en Ginebra.
---------------------
Este artículo
se publicó en SUNS Nº 5012.
|